Minimaal 100.000 hectare natuur erbij om milieudoelen in 2050 te halen

Het kennisinstituut laat aan de hand van twee uiteenlopende scenario's zien wat er nodig is om de doelstellingen binnen bereik te brengen van de doelen voor natuur (Vogel- en habitatrichtlijn), water (Kaderrichtlijn Water) en klimaat (broeikasemissies). Dit zal linksom of rechtsom een opgave zijn van historische omvang, zo voorspelt het PBL in het advies dat ook aan het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur is gepresenteerd.

Het eerste scenario gaat uit van een maximale inzet van technologie bij zoveel mogelijk behoud van de landbouwproductie. Het tweede gaat uit van een landbouw die natuurinclusief wordt. In beide scenario's komen de doelen in 2050 binnen bereik. Wel zijn er grote verschillen voor de rol van de landbouw in Nederland, het type natuur dat profiteert en het aanzicht van het landelijk gebied. Beide routes verhogen de druk op de financiële positie van de boer.

Het toewerken naar de verschillende doelen vraagt om een trendbreuk ten opzichte van de afgelopen 25 jaar, schrijft het PBL. Het tempo van natuuruitbreiding moet met een factor 3 tot 4 omhoog. Het extensiveren van delen van de landbouw zal in beide scenario's sterk moeten worden opgeschaald.

Intensief-technologisch

Het 'intensief-technologische' scenario behoudt een groot deel van de Nederlandse agropositie en zet in op grote, aaneengesloten natuurgebieden en strikte ruimtelijke ordening. In dit scenario wordt 150.000 hectare extra natuurgebied gecreëerd, bovenop wat in het bestaande beleid is voorzien. Dit is vergelijkbaar met de omvang van de provincie Utrecht. Daarbij wordt 100.000 hectare landbouw sterk geëxtensiveerd in 2.000 meter brede overgangszones tussen landbouw en natuur.

In het 'intensief-technologische' scenario zullen technische aanpassingen grootschalig moeten worden uitgerold om de milieu-efficiëntie in de landbouw weer te laten verbeteren. Een aantal van de benodigde technologische ontwikkelingen wordt nog verder onderzocht, maar het PBL houdt er rekening mee dat deze op de markt zullen komen.

Zonder steunmaatregelen van de overheid zullen in het 'intensief-technologische' scenario alleen de meest efficiënte en concurrerende bedrijven de extra kosten voor technologie kunnen terugverdienen. Dit zal leiden tot een versnelde schaalvergroting, waarbij minder dan 25 tot 30 procent van de huidige bedrijven kan overblijven. De exportpositie kan grotendeels behouden blijven.

Natuurinclusieve scenario

Het natuurinclusieve scenario zet in op extensievere vormen van landbouw, met veel agrarisch natuurbeheer. Dit leidt tot meer ruimte voor recreatie en een breed natuurherstel, ook van soorten die niet Europees beschermd zijn. In dit scenario is meer speelruimte in de ruimtelijke inrichting en dus voor maatwerk in provincies en gebiedsprocessen. Dit scenario resulteert grofweg in een halvering van de huidige landbouwproductie.

In dit scenario komt er 100.000 hectare natuurgebied bij, bovenop bestaand beleid. Een kleine 700.000 hectare landbouwgrond wordt geëxtensiveerd. Overgangszones zijn in dit scenario 500 meter breed en de locatie van de extensivering speelt een minder grote rol.

In het natuurinclusieve scenario daalt de opbrengst per hectare. De markt voor nicheproducten, zoals gecertificeerde natuurinclusieve producten, is nu nog te klein om deze meerkosten op te vangen. Daarom is het aannemelijk dat boeren financieel moeten worden gecompenseerd voor de groene diensten die zij leveren, zoals agrarisch natuur- en landschapsbeheer.

Voor specifieke groepen en regio's kunnen de veranderingen in beide scenario's pijnlijk zijn en kan de omvang ervan moeilijk zijn voor te stellen, denkt het PBL. Dit benadrukt het belang van het zoeken naar maatschappelijk aanvaardbare keuzes. Die keuzes kunnen volgens het kennisinstituut ergens in het midden liggen tussen beide scenario's. De scenario's schetsen de keuzeruimte waarbinnen kan worden gezocht naar een politiek compromis, waarin elementen uit de scenario's worden gecombineerd.

Het toewerken naar de verschillende doelen vraagt om een trendbreuk ten opzichte van de afgelopen 25 jaar. Het tempo van natuuruitbreiding moet met een factor 3 tot 4 omhoog. Het extensiveren van delen van de landbouw zal in beide scenario's sterk moeten worden opgeschaald. Er zijn veel meer natuurinvesteringen nodig, terwijl Nederland in de afgelopen jaren juist een kleiner deel van het nationaal inkomen aan natuur heeft uitgeven.

Grondbeleid en klimaatdoel

De scenario's laten volgens het PBL duidelijk zien dat de opgave verschilt, maar dat er in vergelijking met de huidige situatie hoe dan ook op grote schaal anders zal moeten worden omgegaan met grond. Dat betekent het omzetten van landbouwgrond naar natuur, de extensivering van landbouw, maar ook omvorming van natuur, vernatting van veenweiden en het anders inrichting van beekdalen. Dit zijn voorwaarden om de doelen voor natuur en waterkwaliteit binnen bereik te brengen.

Naast de grote grondopgave denkt het PBL dat met de huidige stand van de techniek niet stikstofemissies, maar de broeikasgasemissies de meest beperkende factor kunnen gaan worden voor de omvang van de melkveehouderij. Daarnaast moeten de broeikasgasemissies die vrijkomen door landgebruik, mogelijk worden gecompenseerd of opgevangen in extra, nog aan te planten bos. Dus bovenop de eerdergenoemde arealen.. Dit zal afhangen van het klimaatdoel voor landbouw en -gebruik, dat de politiek nog moet vaststellen.

De benodigde veranderingen zijn zo omvangrijk, dat ze om tijd vragen – minimaal één generatie tot 2050 – voor innovatie en gebiedsgericht maatwerk. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met natuurlijk verloop in de sector. Het PBL benadrukt dat een stabiele en betrouwbare politieke koers voor de lange termijn cruciaal is voor zowel de natuur als het toekomstperspectief van agrarisch ondernemers.

Vanwege de technische complexiteit en de grote politieke tegenstellingen, vraagt het PBL of de koersbepaling niet zou moeten worden voorbereid door een Staatscommissie voor Landbouw, Natuur en Leefomgeving. Zo'n commissie, geworteld in politiek, wetenschap en praktijk, zou kunnen adviseren over een uitvoerbare en breedgedragen koers. Daarbij is de centrale vraag: wat is de gewenste rol van landbouw en natuur in het Nederland van 2050?

Kortom, de keuzes die nu worden gemaakt zullen bepalend zijn voor het aangezicht van het landelijk gebied en de rol van de toekomstige Nederlandse landbouw, stelt het PBL. Die keuze vraagt volgens het kennisinstituut om een eerlijk verhaal over de historische omvang van de opgave en de tijd die nodig is om de transformatie succesvol te doorlopen.