Mestmarkt doorgelicht: bijzonder systeem met negatieve prijzen en weinig transparantie

Terwijl de overheid strikte milieuregels handhaaft en de Europese derogatie wordt afgebouwd, kampen veehouders met explosief stijgende afzetkosten. Voor de Tweede Kamer was dit aanleiding een onderzoek aan te vragen naar de werking van de mestmarkt. Landbouwminister Femke Wiersma stuurde het rapport van SEO Economisch Onderzoek vrijdagmiddag naar de Kamer.

Op de mestmarkt zijn negatieve prijzen de norm en is transparantie een schaars goed. De negatieve prijs geldt vooral voor rundvee- en varkensmest, terwijl pluimveemest – die droger en rijker aan nutriënten is – vaak nog wel een positieve waarde vertegenwoordigt en gemakkelijker geëxporteerd kan worden.

De vraag naar dierlijke mest is begrensd door regelgeving en doordat dierlijke mest niet altijd de optimale kenmerken bevat om de groei van gewassen te bevorderen. Kunstmest wordt vaak ingezet voor bijbemesting en is daarmee vooral een aanvulling op dierlijke mest. De vraag van akkerbouwers naar dierlijke mest verandert daarmee beperkt wanneer de mestprijzen toenemen.

Onvermijdelijk bijproduct

Op de mestmarkt zijn diverse partijen actief met elk hun eigen belangen. Aan de aanbodzijde staan de veehouders (melkvee, varkens en pluimvee), voor wie mest een onvermijdelijk bijproduct is van de productie van vlees, melk en eieren. Aan de vraagzijde bevinden zich akkerbouwers, die de mest gebruiken voor bodemverbetering, en mestverwerkers, die mest omzetten in exportproducten of energie.

Tussen deze partijen opereren intermediairs en transporteurs. Intermediairs spelen een cruciale rol; zij nemen de mest over en regelen de verdere afzet. Hoewel er veel kleine spelers actief zijn, doen de 100 grootste transporteurs ongeveer de helft van alle mesttransporten.

De markt voor mesttransporten kent relatief lage toetredingsbarrières, maar voor mestverwerking liggen die drempels veel hoger door complexe vergunningstrajecten en maatschappelijke weerstand in de regio.

Opvallend kenmerk mestmarkt

Een opvallend kenmerk van de mestmarkt is dat het aanbod vrijwel niet reageert op prijsveranderingen. Omdat mestafzetkosten slechts 5 tot 10 procent van de totale kosten van een veehouder beslaan, zullen zij niet snel minder dieren gaan houden alleen omdat de mestprijs stijgt, stellen de onderzoekers. Het aanbod wordt dan ook primair bepaald door beleid, zoals productierechten (fosfaat- en dierrechten) en excretienormen.

De huidige zorgen in de sector worden grotendeels gedreven door de afbouw en het einde van de derogatie op 1 januari aanstaande. Hierdoor mag er minder dierlijke mest op eigen land worden uitgereden, wat de binnenlandse vraag naar mest drastisch beperkt en het mestoverschot vergroot. Het resultaat is een ‘schok’ op de markt: de prijzen voor mestafzet zijn sinds 2023 fors gestegen.

Veehouders voelen de pijn in hun portemonnee. De kosten voor mestafzet worden niet alleen bepaald door de hoeveelheid mest, maar ook door de transportafstand. Rundveemest wordt meestal lokaal afgezet (60 procent binnen 13 kilometer), terwijl varkens- en pluimveemest vaak over veel grotere afstanden wordt vervoerd, wat de kosten verder opdrijft.

Gebrek aan transparantie

Daarnaast is er grote bezorgdheid over het gebrek aan transparantie. Er is sprake van onvolledige informatie over prijzen en volumes, wat intermediairs een informatievoorsprong geeft ten opzichte van individuele boeren. Hoewel het rapport geen harde bewijzen vindt voor misbruik van marktmacht, zorgt de afhankelijkheid van informele netwerken voor een zwakke onderhandelingspositie van de veehouder, zeker wanneer de mestkelders vol raken en directe actie vereist is.

De hoge mestafzetkosten en het gebrek aan transparantie hebben ook een schaduwzijde. Ze creëren een sterke prikkel voor mestfraude. Schattingen uit het Nationaal Dreigingsbeeld suggereren dat maar liefst 25 tot 40 procent van de mest illegaal wordt verhandeld of gedumpt. Hierbij kan het gaan om manipulatie van monsters, het op papier registreren van fictief grasland, illegaal uitrijden en opslagfraude. Bij dat laatste wordt mest langer opgeslagen dan wettelijk is toegestaan.

Het rapport concludeert dat de werking van de mestmarkt momenteel meer wordt bepaald door politieke besluiten in Brussel en Den Haag dan door klassieke marktwerking. De afbouw van de derogatie, gecombineerd met een star aanbod en beperkte verwerkingscapaciteit, zet het systeem onder hoogspanning. Zolang de kosten voor afvoer blijven stijgen en de transparantie beperkt blijft, zal de druk op de sector – en het risico op fraude – onverminderd groot blijven.

Geen nadelige effecten

Minister Wiersma stelt in een begeleidende Kamerbrief dat er door de onderzoekers geen aanwijzingen zijn gevonden voor een gebrek aan concurrentie door marktmacht in de mestmarkt. Bovendien zijn er weinig barrières om toe te treden als bijvoorbeeld transporteur. Ook ziet ze geen aanwijzingen dat een gebrek aan transparantie leidt tot nadelige effecten, zoals hogere transactiekosten, een inefficiënte verdeling van het aanbod of gebrek aan marktvertrouwen. De hoge kosten die veehouders moeten maken en de gevolgen daarvan voor hun inkomen, noemt Wiersma pijnlijk. Desondanks ziet ze op dit moment geen reden tot ingrijpen in de mestmarkt.

Onder Wiersma’s leiding zijn afgelopen jaar nieuwe mogelijkheden onderzocht voor alternatieve afzetkanalen voor mest. Zo ziet meststoffengezant Raymond Knops exportkansen in Frankrijk en Polen.Een ander idee dat de minister liet onderzoeken was of mest kan dienen als ingrediënt voor potgrond in teeltmaterialen. Uit een studie door Wageningen University and Research (WUR) blijken daar te veel technische, juridische en markttechnische beperkingen aan te zitten, meldt Wiersma in de Kamerbrief.

De kwaliteit van mest is vaak onvoldoende en varieert sterk per veehouder en in de tijd. Ook zijn gehaltes kalium, chloor, en voor sommige producten ammonium, in verwerkte dierlijke mest te hoog voor toepassing in potgrond. Daarnaast spelen obstakels op het vlak van hygiëne en ziekteverwekkers die in mest aanwezig kunnen zijn.

Naast deze veelal praktische bezwaren zijn er ook juridische belemmeringen. Bedrijven worden namelijk snel aangemerkt als mestverwerker wanneer zij dierlijke mest toevoegen aan hun producten. Dat leidt er vervolgens toe dat zij aan aanvullende eisen moeten voldoen en een passende vergunning moeten aanvragen.