Aanpassen stikstofplan kan zonder juridische verzwakking

‘Nee’, zeggen diverse deskundigen. Zij lezen de Kamerbrief als een raamwerk met mogelijkheden voor maatwerk zonder dat het beleid juridisch gaat wankelen. Een heet hangijzer voor de landbouw is de zonering rond Natura 2000-gebieden. Tegenstanders zien dit als het leegvegen van gebieden waar voor boeren geen plek meer is.

Het is een frame waar Ton Brouwer zich aan ergert. Brouwer is onafhankelijk onderzoeker en milieumodelarchitect en onder meer betrokken bij een recent onderzoek naar de zonering rond het Groningse natuurgebied Lieftinghsbroek, waar ook het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur inspiratie uit putte.

Geen alternatief

Ook jurist Harm Borgers, die samen met wetenschappers van Wageningen University & Research het kabinet adviseerde over het stikstofbeleid, vindt niet dat de brief van tafel moet. ‘Je moet naar een oplossing van het probleem zoeken en niet die oplossing uitstellen. Wanneer de brief van tafel gaat, houd je de huidige impasse in stand; er is op de korte termijn geen alternatief. Wel zijn in mijn ogen nog aanpassingen nodig.’ Te beginnen bij de generieke aanpak, zegt Borgers. ‘Het kabinet gaat uit van generieke reductie van emissie. Dat is niet verkeerd, want het brengt de hoeveelheid stikstof in de lucht omlaag’, vindt hij.

Het gevolg is wel dat het kabinet de kaasschaaf over de hele veehouderij haalt. Borgers: ‘Dat verdunt de stikstofdeken en dat is een goede stap richting de oplossing van het stikstofprobleem. Maar de kaasschaaf biedt weinig ruimte voor maatwerk in regio’s, terwijl stikstof een gebiedsopgave is. Het draait immers allemaal om de zuurgraad van de bodem in natuurgebieden.’

De zonering is nu nog als een ‘grof kader’ neergelegd in de Kamerbrief, zegt onderzoeker Brouwer. ‘Maar de minister geeft wel duidelijk aan hoe hij de landelijke kaders wil vaststellen in de instructieregels voor de provincies. Daarin moet worden geborgd dat lokale overheden de volledige beleidsvrijheid krijgen om de uitvoering zorgvuldig vorm te geven, als zij betere, slimmere en efficiëntere oplossingen hebben om de doelen te halen.’

Soms ligt de oplossing voor een natuurgebied daar net buiten, geeft Brouwer in een voorbeeld aan. ‘Stel dat er binnen de zone twee kleinere boeren zitten die helemaal zouden moeten stoppen, maar met het verplaatsen van een grote uitstoter die net buiten de zone ligt, kun je hetzelfde resultaat halen. Dan redden die twee kleinere het wellicht met eenvoudige emissiebeperkende maatregelen. En dan doe je de sector veel minder pijn, terwijl je wel het doel bereikt.’

Tempo en omvang

Jurist Borgers zegt dat de stikstofbrief te weinig onderscheid maakt in de gebiedsspecifieke behoefte aan stikstofreductie in relatie tot de aanwezige agrarische sector. ‘Het uitgangspunt moet zijn: welke emissie kan wel en waar kan dat dan? Oftewel, in welk tempo kunnen boeren hun emissie omlaag brengen en in welke omvang is dat nodig vanwege de omliggende natuur?’ En daar kan de provincie volgens Borgers nauwkeurig antwoord op geven op basis van de zuurtegraad van de bodem in een natuurgebied. ‘Dat kun je niet finaal oplossen met een landelijke kaasschaaf, maar vereist provinciaal maatwerk.’

Met de zoneringsaanpak wordt de generieke reductieopdracht voor boeren in de rest van het land verminderd, legt Brouwer uit. ‘Moeten die 60 tot 65 procent reduceren, zoals binnen de zones, dan heeft dat een veel grotere impact op die bedrijven dan de opgave van 42 tot 46 procent die er nu ligt.’

Mythe ontkrachten

Wel wil Brouwer een mythe ontkrachten die hij vaak voorbij hoort komen. ‘Die stelt dat er na 500 meter geen effect meer is van ammoniak van een boerenbedrijf op de natuur. Binnen die zone slaat 5 tot 9 procent neer, maar waar blijft die andere 91 tot 95 procent? Die slaat ergens anders neer, want die lost niet op.’

Zo zijn er volgens Brouwer wel meer ‘spookverhalen die een eigen leven zijn gaan leiden en waar politici mee aan de haal gaan’. ‘Het verstoort de besluitvorming en vertraagt het oplossen van het probleem. Ook de zoneringsvoorstellen worden veel te scherp uitgelegd.’

Bezwaarlijk vindt de onderzoeker de lange tijd die de besluitvorming neemt en de onduidelijkheid over de gevolgen die daardoor blijft bestaan. ‘Niets is in beton gegoten. De instructieregels kunnen de provincies daarbij helpen. Belangrijk is wel dat bestuurders snel gevoel krijgen bij welke maatregelen wel en niet werken. Interactieve scenariodoorrekeningen kunnen dat versnellen en geven plannenmakers slagkracht.’

Daarnaast vindt Borgers dat de aangekondigde maatregelen te weinig onderscheid maken tussen het ecologische probleem (bodemkwaliteit) en het milieukundige probleem (de hoeveelheid stikstof in de lucht). ‘Sturen op emissie is een milieukundige vraag. Dat mag en dat moet zelfs als je beleid maakt vanuit het klassieke milieurecht. Maar het gaat in de stikstofbrief om natuurbeheer en dan moet je sturen op de ecologische vraag: wat zijn de gevolgen voor de natuur van een specifieke zuurtegraad van de bodem?’

Duurt twintig, dertig jaar

Volgens de jurist is verbeteren van de hydrologie de hoofdopdracht in veel natuurgebieden. Daar komt bij dat de opgebouwde stikstofvoorraad in de bodem niet minder wordt als je morgen stopt met alle nieuwe emissies. ‘De vraag is ook daarom maatwerk: hoe erg is de resterende emissie van veehouderijen na hun reductie dan nog? En hoe erg is het dat het misschien nog twintig of dertig jaar duurt voordat de ideale reductie is bereikt?’

Borgers stelt dat ook moet worden gekeken naar andere emissiebronnen, zoals de Amercentrale, havens en vliegvelden, en de beheermaatregelen binnen het natuurgebied. ‘Zoals het stikstofbeleid er nu ligt, zijn de Europese regels niet bedoeld.’

Als voorbeeld noemt Borgers het strenge Brabantse stallenbeleid, met de mogelijke intrekking van de natuurvergunningen van vijf pluimveebedrijven als dieptepunt. ‘Natuurlijk zijn het piekbelasters, maar de vraag is: is de natuurbeheeropdracht van de provincie opgelost als die vijf bedrijven er niet meer zijn? Ik vermoed dat het antwoord nee is.’

Het geld dat de provincie moet inzetten voor vergunningverlening en handhaving, kan volgens Borgers beter worden ingezet voor het maken van een goed onderbouwd natuurbeheerplan met effectieve maatregelen.

Juridisch gevecht

Borgers verwacht een juridisch gevecht als het kabinet de generieke emissienormen in stand houdt zonder dat tegelijkertijd wordt gewerkt met maatwerk per Natura 2000-gebied. ‘Omdat die normen niet gegarandeerd afdoende bijdragen aan het beheerdoel van de gebieden, conform de Europese Habitatrichtlijn.’

Als boer of belangenorganisatie zou Borgers de regels aanvechten als effectief beheer van de gebieden niet 100 procent zeker is, stelt hij. ‘Ik denk ook dat de natuur- en milieuorganisaties op deze aanpak zitten te wachten. Want op allerlei plekken in het land ligt lokaal een flinke natuuropgave, dus daar zou alle focus op moeten liggen.’

Rekenkundige ondergrens

De rekenkundige ondergrens die het kabinet wil invoeren, acht Brouwer juridisch wel kwetsbaar. Ook al verhoogt de overheid de drempel waarbij een natuurvergunning nodig is van 0,005 mol naar 0,5 mol, milieuorganisaties kunnen projecten die onder de nieuwe grens vallen nog steeds succesvol voor de rechter brengen.

‘Op de achtergrond van AERIUS draait een rekenmodel voor de stikstofdepositie. Als dat model aangeeft dat een project voor 0,09 mol depositie zorgt, staat vast dat er stikstof op de natuur neerkomt’, legt Brouwer uit. ‘De rechter zal dat simpelweg zien als een mogelijke verslechtering van een al overbelast natuurgebied. Daar brengt zo'n hogere, politieke rekengrens juridisch geen verandering in.’

Vanuit de politiek wordt ook met zorgen naar de zoneringsplannen gekeken. Kamerlid Jan Arie Koorevaar van coalitiepartij CDA stelde kritische Kamervragen over de aanwijzing van zones in Zeeland. Gevraagd naar een reactie stelt Koorevaar: ‘Ik vind het belangrijk dat zorgvuldig wordt gekeken naar het verschil tussen stikstofgevoelige en daadwerkelijk overbelaste gebieden. Er moet niet automatisch een zone worden aangewezen omdat een gebied stikstofgevoelig is. Er moet een goede onderbouwing zijn. Als de noodzaak er niet is, haal die gebieden dan van de lijst. En bied ruimte aan provincies om dat te doen.’

Brandjes blussen

Vanuit Friesland klinkt ook forse kritiek op de Kamerbrief. BBB-gedeputeerde Abel Kooistra liet vorige week weten dat het bestuur maatregelen als zonering, grondgebondenheid en sturing op emissienormen op basis van fosfaatrechten, niet kan en wil doorvoeren. Van Essen spoedde zich naar Leeuwarden om dit brandje te blussen, voordat het overslaat naar andere provinciehuizen.

Een belangrijke test voor de juridische houdbaarheid van de stikstofplannen van het kabinet is het hoger beroep in de Greenpeace-zaak. Het is nog onduidelijk wanneer het gerechtshof dit behandelt. Er wordt rekening mee gehouden dat dit eind 2026 of in de loop van 2027 zal zijn.

Volg de ontwikkelingen rond de stikstofmaatregelen op onze themapagina

‘Ons plan is getoetst en doet recht aan de doelen’
De stikstofbrief van landbouwminister Jaimi van Essen moet van tafel. Met die boodschap trekken boerenorganisaties onder aanvoering van Agractie door het land. Die organisatie heeft een alternatief waar ze stevig in gelooft. ‘Daar valt door MOB weinig op te schieten’, zegt voorman Erik Luiten.
Het heeft volgens Luiten even geduurd voordat de impact van de kabinetsplannen op de landbouwsector goed en wel duidelijk werd. ‘Dat komt door de complexiteit van de plannen. Dat zag je ook tijdens het stikstofdebat in de Tweede Kamer op 1 juli. De Kamerleden konden de plannen destijds ook niet goed doorgronden.’
Tijdens drukbezochte informatieavonden proberen boerenorganisaties als Agractie en de Nederlandse Melkveehouders Vakbond (NMV) de sector ervan te overtuigen dat de stikstofbrief niet zomaar aangepast kan worden, maar van tafel moet. ‘Maar dat zegt niet dat wij niks willen’, benadrukt Luiten. ‘Wij zijn geen stikstofontkenners.’
Agractie presenteert een serie alternatieven voor de stikstofplannen van Van Essen. Zo wil de boerenorganisatie dat nieuwe natuurdoelanalyses worden opgesteld en dat wordt gestuurd op de staat van instandhouding in plaats van op depositie- of emissiedoelstellingen.
Verder bepleit Agractie de invoering van significantiestroken van 250 meter langs stikstofgevoelige habitats of een drempelwaarde naar Duits voorbeeld. Binnen de stroken moet emissiereductiebeleid komen dat is gericht op compensatie en vrijwilligheid, daarbuiten reductiebeleid dat innovatie en managementmaatregelen stimuleert en de gerichte inzet van opkoping.
Deze alternatieven zijn volgens Luiten juridisch getoetst, doen recht aan de natuurdoelen en zijn met een algemene maatregel van bestuur inpasbaar in het Besluit activiteiten leefomgeving. ‘MOB kan ertegen procederen, maar dit zal standhouden bij de rechter. Ons alternatief kan, maar het is een keuze die bestuurlijke lef vraagt.’