Niet afstand, maar natuur gaat stikstofmaatregelen voor boeren bepalen

De NDA’s brengen per Natura 2000-gebied in kaart in hoeverre de gestelde natuurdoelen worden gehaald, welke knelpunten het behalen ervan belemmeren en welke specifieke maatregelen nodig zijn om de doelen te bereiken. Vrijwel alle provincies erkennen dat extra maatregelen rond kwetsbare natuur nodig kunnen zijn. Tegelijkertijd wijzen de provincies erop dat de problemen waar de natuurgebieden voor staan, sterk verschillen. Niet alleen stikstof, maar ook factoren als waterhuishouding, bodemkwaliteit en recreatiedruk zijn bepalend voor natuurherstel.

Friesland waarschuwt dat een landelijke zonering niet in de plaats mag komen van gebiedskennis. Zij noemt een uniforme benadering ‘te grofmazig’ en stelt dat natuurdoelanalyses en aanvullende gebiedskennis volwaardig moeten worden meegewogen bij het bepalen van maatregelen. Volgens buurprovincie Groningen bepaalt een uniforme afstand niet automatisch welke maatregelen lokaal het meest effectief zijn.

Lees ook: Friesland houdt vast aan eigen koers: ‘Dit is zo niet uitvoerbaar’

Ondanks de kritiek betekent het niet dat provincies de kabinetsplannen afwijzen. Zo geeft Utrecht aan erop te vertrouwen dat de conclusies uit de NDA’s in de uiteindelijke aanpak terugkomen. En Noord-Holland stelt dat veel drukfactoren waarop het Rijk zich richt, zoals stikstof en hydrologie, er ook in worden genoemd. De provincies zien de NDA’s als een diagnose die knelpunten en mogelijke herstelmaatregelen in beeld brengt. Vrijwel unaniem geven de provincies aan dat stikstofreductie alleen niet voldoende is om het gewenste natuurherstel te bereiken. Hydrologisch herstel wordt door veel van hen genoemd als minstens even belangrijke voorwaarde voor het behalen van de natuurdoelen.

Een boer die op de kaart een cirkel van 500 of 1.000 meter rond een Natura 2000-gebied ziet verschijnen, weet daarmee nog maar weinig. Ligt zijn bedrijf straks in een gebied waar de provincie strengere regels gaat stellen? Moet zijn veestapel krimpen, wordt uitbreiding moeilijker of zelfs onmogelijk of komt er juist geld voor verduurzaming? En wat zegt de aard van het probleem in nabijgelegen Natura 2000-gebieden?

De antwoorden van de twaalf provincies op vragen over hun natuurdoelanalyses (NDA’s) maken in ieder geval duidelijk dat de afstand tot een natuurgebied maar een deel van het verhaal is. De NDA’s laten zien dat de problemen per gebied sterk uiteenlopen. Die verschillen kunnen bepalend worden voor wat uiteindelijk op het boerenerf gebeurt.

Met de stikstofbrief van landbouwminister Jaimi van Essen die op 26 juni verscheen, heeft het kabinet duidelijk gemaakt hoe met zonering de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden omlaag moet worden gebracht. Maar daarmee ligt nog niet vast welke maatregelen boeren krijgen opgelegd. De provincies moeten de komende tijd samen met het Rijk verder bepalen waar zonering nodig is en hoe die wordt ingevuld.

De stikstofcirkel is niet het enige wat bepaalt hoeveel ruimte boeren rond Natura 2000-gebieden krijgen. Provincies moeten ook kunnen onderbouwen dat maatregelen die nodig zijn voor natuurherstel daadwerkelijk zijn genomen en geborgd. De NDA’s spelen daarbij een belangrijke rol. Als daaruit blijkt dat bestaande maatregelen onvoldoende zijn om verslechtering te voorkomen, kunnen aanvullende maatregelen nodig zijn.

Limburg zegt expliciet dat de NDA's en beheerplannen hiervoor de basis vormen. Gelderland gebruikt de analyses al om te bepalen waar extra stikstofreductie nodig is. De vraag hoeveel ruimte er uiteindelijk overblijft voor vergunningverlening, ligt daarmee niet alleen in de getekende zone, maar ook in de uitkomst van de gebiedsgerichte natuurherstelopgave.

Daarbij komen de NDA’s nadrukkelijk terug. Die analyses zijn geen beleidsbesluit, maar geven wel aan waar de natuur onder druk staat en welke factoren daarvoor verantwoordelijk zijn. Utrecht legt dat onderscheid scherp bloot. ‘NDA's geven aan waar stikstof een belangrijke drukfactor is voor het niet halen van instandhoudingsdoelen’, schrijft de provincie. Daarmee is niet gezegd welke maatregel moet worden genomen. ‘Het beperken van de drukfactor stikstof is het doel. Maar de manier waarop dit gebeurt, wordt niet in de NDA's of beheerplannen beschreven.’

Crux voor boeren

Daar zit voor boeren de crux. Een NDA kan aanleiding zijn om maatregelen rond een natuurgebied te nemen, maar schrijft niet voor welke boer wat moet doen. Die beslissing volgt pas daarna. Momenteel lopen er gesprekken tussen provincies en het Rijk, zegt een woordvoerder van het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN). ‘De inzet is om er samen uit te komen. Als provincies kunnen aantonen dat er gebieden zijn waar zij zonering niet nodig achten en dat kunnen onderbouwen, is die ruimte er.’ Zeeland gaf hier onlangs een voorbeeld van door aan te geven dat in de gebieden Canisvliet en de Zwin- & Kievittepolder de natuur weliswaar moet worden verbeterd, maar dat hier andere maatregelen voor nodig zijn dan die uit de rijksaanpak.

Lees ook: Zeeland zet in op minder zones rondom Natura 2000-gebieden

Daarnaast kunnen provincies voor stikstofzones met een zogenoemd omwisselbesluit komen. Dit besluit biedt provincies de mogelijkheid om van de rijksaanpak af te wijken, als zij met een alternatief maatregelenpakket aantoonbaar dezelfde natuur- en stikstofdoelen binnen de gestelde termijn en het beschikbare budget kunnen realiseren.

Met die mogelijkheden wil het Rijk de provincies tegemoetkomen om zelf regie te houden rondom gebieden. Want die hebben ze graag, zo blijkt ook uit de beantwoording door de aan de provincies gestelde vragen. ‘Een uniforme afstand rond een Natura 2000-gebied bepaalt niet automatisch welke maatregelen lokaal nodig en effectief zijn’, schrijft provincie Groningen. Friesland noemt de landelijke systematiek daarom ‘te grofmazig’. De provincie wil dat naast de NDA’s aanvullende gebiedskennis wordt gebruikt voordat wordt bepaald of en waar zonering noodzakelijk is.

Voor een boer maakt dat verschil. Een bedrijf op 400 meter van een kwetsbaar natuurgebied kan er op papier slechter voorstaan dan een bedrijf op 700 meter afstand. Maar als in het eerste gebied de belangrijkste opgave bijvoorbeeld hydrologisch is en in het tweede gebied een hoge stikstofbelasting vanuit de omgeving een groot probleem vormt, kunnen de maatregelen verschillend uitpakken.

Lees ook: ‘Hoe krijgen we beleid van papier naar perceel?’

Die hydrologie is een factor die de grenzen van de stikstofcirkel kan overschrijden. Verschillende provincies wijzen erop dat verdroging en een verkeerde waterhuishouding niet ophouden bij de grens van een Natura 2000-gebied. Het Rijk wil daarvoor aanvullende regels ontwikkelen. Hoe groot het effect daarvan wordt voor de landbouw, is nog afhankelijk van de verdere uitwerking, concludeert provincie Utrecht.

Gevraagd naar de mate van zekerheid die de huidige natuurdoelen bieden, verschillen de provincies van inzicht. Zeeland zegt ronduit dat de huidige doelen niet in alle Natura 2000-gebieden realistisch en haalbaar zijn. De provincie verwacht wel dat een behoorlijke verbetering mogelijk is. Utrecht ziet eveneens dat de doelen momenteel niet worden gehaald. In alle Natura 2000-gebieden is sprake van verslechtering of kan die niet worden uitgesloten. Toch ziet de provincie geen aanwijzingen dat herstel onmogelijk is.

Dat leidt voor de komende jaren tot een nieuwe discussie: wat moet de natuur uiteindelijk precies halen en hoeveel landbouwmaatregelen zijn daarvoor nodig? Zuid-Holland wijst erop dat de landelijke Natura 2000-doelen nog moeten worden vertaald naar concrete doelen per gebied. De provincie gaat er voorlopig vanuit dat dit realistische doelen oplevert, maar houdt de mogelijkheid open om doelen te wijzigen als blijkt dat ze ecologisch niet haalbaar zijn.

Maatwerk

De antwoorden laten ondertussen zien waarom provincies zo sterk hameren op maatwerk. Zij willen voorkomen dat de kaart van het Rijk straks bepaalt wat er in een gebied moet gebeuren, zonder dat voldoende wordt gekeken naar wat er lokaal al bekend en gedaan is. Gelderland antwoordt dat de provincie per Natura 2000-gebied wil vaststellen welke maatregelen al zijn uitgevoerd en welke nog ontbreken. ‘Zo brengen we in beeld waar mogelijk nog maatwerk nodig is bovenop alle bestaande plannen.’

Niet alleen in Gelderland, maar ook op veel andere plekken lopen al jaren maatregelen en gebiedsprocessen. Een nieuwe landelijke zone kan daarbovenop komen, maar hoeft niet te betekenen dat alle bestaande maatregelen overboord gaan. Ook Utrecht wijst daarop. De provincie beschikt naar eigen zeggen over gedetailleerdere informatie dan in sommige landelijke analyses beschikbaar is.

Volg de ontwikkelingen rond de stikstofmaatregelen op onze themapagina

De komende uitwerking van de zoneringsplannen wordt minstens zo belangrijk als de lijst die nu op tafel ligt en cruciaal voor boeren. In januari 2027 komt het kabinet met instructieregels met voorschriften die gaan gelden in de zoneringsgebieden. Voor boeren betekent dat voorlopig vooral onzekerheid. Een bedrijf binnen een voorlopige zone is niet automatisch veroordeeld tot inkrimping of beëindiging. Maar het omgekeerde geldt ook: buiten de cirkel blijven betekent niet per definitie dat niets verandert.

Gelderland voert zones nu al in
Rond de stikstofgevoelige natuurgebieden Veluwe, Landgoederen Brummen en de gebieden Bekendelle en Willinks Weust bij Winterswijk voert provincie Gelderland al per 23 oktober regels in. In deze zogenoemde stikstofreductiegebieden geldt vanaf die datum onder meer een verbod op nieuwvestiging van veehouderijen en uitbreiding van niet-grondgebonden veehouderij. Vanaf 2030 is stikstofkunstmest verboden. In 2035 volgen onder meer emissie-eisen voor veestallen en ook onder meer regels voor het gebruik van emissieloze mobiele werktuigen.